作者 Elizabeth C. Economy and Adam Segal 2009年5/6月 Foreign Affairs
翻譯：《国外理论动态》2010年第7期
摘要：美刊《外交事务》2009年5/6月号发表了美国对外关系委员会高级研究员、亚洲研究中心主任易明(Elizabeth C.Economy)和中国问题研究高级研究员亚当·西格尔(Adam Segal)题为《“中美共治”的幻象——为什么中美两国提升关系的时机还未成熟?》的文章。作者分析了过早提升中美关系将带来的不良影响，并且指出：最近风行的G-2即“中美共治”的说法与倡议是不成熟的。中美之间尚存在着各种实质性的问题，如两国间不一致的利益、价值观和能力等，因此单纯靠提升两国的双边关系并不是解决问题的方法，而应该寻求世界更多国家的帮助以使中国调整，另外也应提升中美对话的级别，让中国更高级别领导人负责中美谈判。文章内容如下。
美中关系的现状
美国总统贝拉克·奥巴马的外交政策团队仅用一个月的时间就确立了对华政策：更加频繁地在更广泛问题上进行更多合作。正如国务卿希拉里·克林顿在最近对北京的短暂访问时热情洋溢地宣称的那样：“我们合作的机会是世界任何其他地方都无法比拟的。”
奥巴马的团队并不是孤军奋战。亨利·基辛格曾呼吁将美中关系“提升到一个新的水平”，而兹比格涅夫·布热津斯基则倡导发展G2，即一个由中美两国组成的能够应对国际金融危机与全球气候变化、限制大规模杀伤性武器扩散甚至能帮助解决巴以冲突的组织。早期出现的不和谐之音——财长蒂莫西·盖特纳指责中国操纵汇率、国务卿希拉里呼吁中国应给予更多宗教自由、国家情报总监丹尼斯·布莱尔说未来可能开放向台湾出售武器——在面对提升中美关系的利益时目前已经沉寂下来。
中美之间要进行更多的合作是存在不可否认的逻辑基础的。如果华盛顿和北京试图单独应对一些世界性的问题，它们都注定是要失败的，而且目前双边关系的现状也未能解决双方间的诸多问题。在贸易和汇率改革方面真正达成协调一致的阻碍仍然存在，双方在应对气候变化方面都落后于世界其他地区，而且在应对全球性挑战——从食品安全到核武器扩散——方面富有成效的合作仍然有限。
但提升中美双边关系并不是解决问题的办法。这将使人们对不能实现的伙伴关系的水平期望过高，而且会加剧仍然存在于华盛顿和北京之间的真正分歧。中美目前缺乏合作的原因既不在于华盛顿未能认识到中国的重要性，也不在于双方领导人忽视了双边关系。它源于不匹配的利益、价值观和能力。
因此，美国必须抵抗住发起一场高调的、高风险的双边对话的诱惑，而应对中国实施一种更为灵活的、多边交流的方法。换句话说，奥巴马政府在同中国合作解决全球性问题的同时，还需要争取世界其他国家来共同应对由中国崛起所带来的问题。
好消息是，中美之间的确共享一些基本的外交政策目标：如推动经济增长、维持一个开放的全球经济秩序、维护东亚的和平与稳定以及阻止气候变化等。当前，中美之间已经存在一个强有力的政府间的对话机制，在中美两国之间的60多个磋商机制中，包括战略经济对话、美中高层对话和国防政策协调会谈。中美已经在反恐、利用六方会谈与朝鲜谈判及开展联合研究替代能源等领域进行合作。最近，五角大楼对中国海军在亚丁湾的反海盗行动表示欢迎，因为中美两国都要依靠这条航运通道。
但是，当双方尝试把共同的战略目标变成具体的合作行动时，认识到中国的重要性并不能掩盖两国一直以来所面对且将继续面对的难题。即使在建立了30多年之后，中美之间在关于世界应该如何运转这一问题上仍持有不同看法。即使双方就有关全球治理的原则达成一致时，比较狭隘的经济利益观念或政治价值观念方面的差异会使得共同立场变得难以捉摸。甚或当共同的价值观念和利益使双方都向前迈进时，而在管理和执行能力方面的巨大差异也往往会让对方感到挫败并导致相互指责。
美中合作的巨大障碍
阻碍美中有效合作的一个主要障碍是二者对于主权、制裁以及两国在如何使用武力的看法上截然不同。中国需要的是资源和出口市场以及不把商业和政治混在一起的老生常谈，这些都同西方试图防止侵犯人权和改善发展中国家治理的努力相冲突。例如，中国国有企业在一些国家，如安哥拉、刚果民主共和国和缅甸拥有巨大的资源储备和发展利益，但这些国家侵犯人权和治理不善的问题十分猖獗。同样，中国拒绝停止其日益增长的导致苏丹和津巴布韦局势不稳定的军火贸易，即使世界其他国家已敦促限制向这些国家销售武器。而且，北京一再拒绝利用经济手段来达到政治目的，声称政治和经济领域应保持独立。
虽然华盛顿和北京都在达尔富尔、缅甸和其他地区——这些地方正在发生严重侵犯人权的情况——有一些共同的利益，然而它们对于主权和人道主义干涉的互相对立的态度会导致大为不同的政策选择。例如，2007年9月，北京与俄罗斯一起，阻止了由美国和欧洲发起的一项旨在强力谴责缅甸政府对领导反政府抗议的僧侣们使用武力的联合国安理会决议。由于中国——与缅甸的统治者具有很密切的政治关系且在该国的石油和天然气方面有大量投资项目——坚持认为，镇压抗议是一个国家的内部事务并呼吁克制，最后投票通过了一个轻描淡写得多的决议。
中国对进口石油和天然气的依赖性越来越强，这也一直是中美在限制伊朗核计划问题上进行更广泛合作的障碍。它已拒绝对伊朗实施严厉制裁并且破坏了由美国和欧洲倡导的意在阻止伊朗资金通过外国银行自由流动的努力。因此，在伊朗与欧盟贸易下降的时候，它与中国发展起了关系。
此外，中国威权主义的但又分散的政治经济制度也使得在诸如产品安全和环境保护问题上的合作变得困难。由于地方政府具有强大的维持现状的经济诱因，所以北京通常无法履行其国际义务。即使中央政府设立了最好的目标，由于缺乏透明度和问责制，这也将进一步损害法规的实施。
例如，在过去的几年里，中国的食品和产品安全纪录已经受到越来越多的国际社会的关注。中国庞大的出口使得几乎每一个国家都身受其影响——当被污染的宠物食品、牙膏、牛奶制品、玩具或制药原料投放到市场出售时。这些有毒的产品已进入欧盟、日本、巴拿马、美国和越南——这里仅举几例。中国解决食品和产品安全领域的现有问题的努力之所以受到阻碍，不仅是因为官僚机构监督能力薄弱，而且由于政府拒绝允许媒体进行实地调查并向公众发出警告。2008年9月，三聚氰胺——牛奶供应商为了提高牛奶的蛋白质含量以便通过检查而向劣质奶制品添加的一种化学物质——导致孩子生病事件被曝光。实际上，在两个月之前即7月，《南方周末》和《东方早报》的记者已获悉此事，但他们被禁止报道此消息以确保给奥运创造一个积极的氛围。虽然舆论、网络博客和非政府组织越来越确信此事，但由于审查制度所限和政治干扰，他们不能对当地官员进行连续的调查。
有关应对气候变化的合作可能更具挑战性。由于华盛顿看重与中国进行双边气候合作的价值，北京执行法规的能力将受到质疑。有效的气候政策取决于废弃物排放报告的透明度，但在奥运会临近之际，北京公布的空气污染指数不包括两种最危险的污染物：臭氧和小颗粒物质。双边气候协议也使美国向中国大规模输出大型能源相关技术成为必然，例如制造风力涡轮机的先进材料。但是，中国缺乏必需的保护知识产权的法律基础设施，而这一不足又会引起设计绿色技术的欧洲、日本和美国公司的担心。即使是最基本的政策措施，例如建筑物能源效益守则的实施，也需要执法人员具备一定的执法能力并且有官员问责制度，但中国政府并不具备这些条件。
缺乏透明度同时也成为改善双边军事关系——从高级别的战略问题讨论到低层次的交流磋商机制——的绊脚石。正如国防学者坎·贝尔和理查德·韦茨指出，对于中国而言秘密具有意义；中国是弱国，并认为有关其真正实力的不确定性可以作为一种威慑。而美国则相反，它认为中国方面的透明度将有助于避免误解和事故。透明度在处理失误事件的政治后果时也非常关键，如1999年5月美国轰炸中国驻贝尔格莱德大使馆事件或2001年4月美国间谍飞机与中国战斗机相撞事件。美国和中国的邻国将被迫通过衡量中国的军事实力来推测其意图——这是存在问题的。
经济关系也是一个有争议的问题。在两国想要什么及什么时候想要的问题上存在着严重分歧。华盛顿坚持汇率改革，进一步开放市场以及保护知识产权。北京相反，普遍希望以它认为合适的方式独自开展业务，或者至少要确保在追求自己目标的过程中美国不会针对中国使事情变得更糟。即使当中国已直接参与解决经济问题——例如知识产权保护，但鉴于建立一个有效法律制度的困难，它认为要经过几十年的努力情况才会发生变化，而这个时间与美国的期望相差甚远。
全球经济危机可能削弱存在于贸易伙伴之间的这些传统分歧，它使全球经济相互依存度更加凸显，尤其是美中之间。美国经济的稳步复苏需要继续从中国获得支持，而中国未来的发展也将依赖于美国和其他国家的参与。这种关系已不再要求华盛顿对北京直接敲打，而是要利诱和威逼中国领导人改革国家经济。相反，中国的领导层——极大地关注中国在美国国债、美元价值的安全以及对中国至关重要的美国出口市场的损失——要求华盛顿迅速应对全球金融危机并暗示它可能为继续购买美国国债所期望的一些交换条件（例如，美国取消对一些技术出口的限制）。但是，像华盛顿的同行一样，中国领导人将会发现，在双边关系中实现真正的平衡是难以捉摸的。
中美合作的代价
虽然美国需要同中国进行协调以应对全球性挑战，但提升两国关系更可能使双方陷入困境与相互指责，而不是建立成功的伙伴关系。为了摆脱这种恶性循环，华盛顿必须寻求世界其他国家的帮助。不只是美国认识到中国对当今所有关键问题都产生了影响并从中国这个新兴的全球力量那里寻求更多。目前，世界各国正认识到不能简单地通过双边谈判来界定与北京之间的关系。
作为第一步，奥巴马政府应该坐下来与日本、欧盟和其他主要盟国开始协调对华政策。美国在环境、人权和食品与产品安全方面同中国正在进行的接触以及提议进行的接触也是加拿大、欧盟、日本及亚洲的其他国家正在讨论和进行的。然而，目前这些行为并没有得到协调，这意味着这些共同的努力将使得工作效率变低，并可能相互冲突。
尽管世界各国坚持呼吁中美双边应共同努力解决气候变化问题，但有其他国家的参与合作将变得更好。美国和中国是当今世界上两个最大的二氧化碳排放国，且一方都把另一方当作不作为的借口。中国目前正在呼吁所有发达的工业化国家为发展中国家专门拿出其国内生产总值（GDP）的百分之一作为应对气候变化基金——一种向北京转让清洁能源技术的资助机制。美国根本没有可用来应对这一挑战的财政资源。与此同时，由于其高度复杂的公私合作伙伴关系，日本私营科技企业为政府提供融资，日本正在推行不同的策略，并且已经开始为中国提供发展清洁能源项目的帮助。北京和东京正在技术合作和示范项目（碳捕获和存储技术、提高能源效率和开发可再生能源资源技术）上加快合作的步伐。
日本上述的一些做法对美国也有借鉴意义。毕竟，中国是一个大国，而且中美之间将始终会有未满足的需求。并且，在涉及中方官员培训、监测温室气体排放量和一些清洁能源技术设计方面美国具有比较优势。但是华盛顿并不希望通过与欧盟和日本竞争以加强与中国合作来破坏欧洲和日本所做的努力。与北京合作经常要付出代价：中国政府机构往往需要捐款或向国外合作方征收高额的管理费用，而且当中国政府利用各方竞争时，这些费用可能还会上涨。此外，中国能源和环境机构的人员严重匮乏也常常无法满足同许多不同合作伙伴进行深入合作的需求。最后，还存在一个非常真实的危险，那就是美国官员对中国期望过高，但这些期待未能实现，例如，美国政府没有为示范项目或培训提供足够的经费，这过去已在能源与环境企业的合作中发生过。
与此类似，食品和产品安全方面法规的实施同样缺乏人力。美国食品药品管理局在中国开办了三家办事处，共有13名工作人员——一个不错的开始，但远远不能满足实际需求。与此同时，欧盟和东南亚国家联盟（东盟）正在与中国筹备它们自己的粮食安全计划，日本和韩国早已就这一问题开始与中国进行协商。如果美国检查员与其欧洲、日本和韩国的同事共同开展工作，一个各方都参与的项目将为全球消费者带来更多安全。
随着全球经济危机的加深，多边贸易体制日趋成熟。在过去十年的大部分时间，虽然中国与美国和欧洲保持了巨额贸易顺差，但其整体贸易水平是相当平衡的——年顺差在GDP的1％到2％之间波动。2005年开始上升，到2008年中国的全球贸易顺差出现了爆炸式增长，约占GDP的85％。因为其他国家在同中国的贸易中正在遭受类似的贸易不平衡痛苦。美国有机会与中国的其他贸易伙伴一道来促使中国继续让人民币升值，减少出口补贴，开放国内市场。如果进行多边接触，这些要求可能会在全球达成框架，而不仅仅是双边不平衡。
更高层次的美中合作与多边安全交流的不断扩大也可使区域安全从中受益。中国目前参加了东盟安全讨论，并已着手与美国在亚洲的几个盟国进行一些军事交流。当中国的军事行动越来越远离大陆时，日本、韩国、美国以及该地区其他海洋国家采取更有力的合作将有助于制定最基本的规则。2009年3月发生的海上事件——在这一事件中，美国海军监测船被中国潜艇基地附近的五艘战舰包围——表明，交流合作行动的要求宜早不宜迟。此外，更多的安全交流将有助于说服北京相信其军事缺乏透明度将会破坏地区安全以及使得北京更难说服其邻国相信中国的崛起将是为了和平——从而便增加了中国的政治成本。
最后，华盛顿将需在其传统国际盟友之外得到帮助以提高其对北京的影响力。中国常常忽视来自美国和欧洲的有关政治改革和更为积极的外交政策的呼吁，但它花费大量力气把自己定位为发展中国家的领导者。在一些敏感的政治问题上，如果美国能同中国选择合作的发展中国家也进行合作——就达尔富尔问题同非洲国家合作、同岛屿国家就气候变化进行合作、同东盟国家就缅甸问题进行合作，这可能在改变中国的行为方面较之要求布鲁塞尔（欧盟）或东京（日本）改变行动更为有效。在最敏感的政治问题方面，如中国国内的人权纪录，与发展中国家中的民主国家合作可以让美国的劝告在道德上更有说服力。
超越对话
扩大所有这些伙伴关系也需要美国改变其自身行为。对于中国和世界上其他许多国家而言，美国政府的言行不一致破坏了其行为的合法性。世界许多国家希望看到美国应同样遵守其加于中国的规则。对中国提出的透明度和问责制的要求以及对全球金融系统的主张，美国必须在其国内首先实施。
潜在的合作伙伴将希望奥巴马新政府能够履行其承诺：关闭在关塔那摩的美军监狱，在下一轮多哈贸易谈判中克服国会提出的停止某些类型农业补贴的阻碍，并提出一个现实的、积极的、与美国地位相称的应对气候变化的行动计划。
当然，其他国家也需要加快步伐。欧盟国家对中国一直未能形成一个一贯的政策，其成员国在西藏问题上及解除对北京的武器禁运（这是在1989年天安门事件后实行的，在某种程度上似乎已经不合时宜）问题上都存在分歧。日本的情况可能更糟糕，它正在遭受经济衰退和政治瘫痪的折磨。然而，美日在中国问题（如气候变化、海上安全及产品安全）上的合作应在日本领导人中引起广泛共鸣。
让世界其他国家参与并不意味着忽视中国。美中应在制度层面重新确立它们之间的关系。除了现有的、针对具体问题的交流机制，还应该有一个总体协商机制——这个机制高于或超出了美国传统内阁级政府机构的职权范围。国家安全委员会和副总统办公室理应在这一努力中发挥关键作用。解决贸易不平衡、气候协议及区域安全的合作依赖于美国政府内部众多官僚机构的密切协作。美方在体制方面调整对话的级别也会让中方政府机构确认这些问题的优先性，增加让合适的中方官员出现在谈判桌上的可能性。与此同时，美国对中国实行的更加中央化的举措也会使得美国能更有效地与其盟国进行合作。
2009年是美中关系正常化30周年。30年的和平与稳定的美中关系应该值得庆贺。但是，如果不解决美中两国在价值观和执法能力方面非常实质性的分歧，要想进一步提升双边关系是没有出路的——除了为对话建立更多的框架协议及在无休止的对话中建立更多的框架协议。现在已是时候承认，虽然与中国进行合作听起来很简单，但实则不然。如果美国想在未来30年提升与中国的关系，它需要世界其他国家的参与，而不仅仅是中国。
