作者：张愿 中国现代国际关系研究院「现代国际关系月刊」2012年第03期
在经历了“9·11”后两场耗资巨大的外部战争和2008年金融危机以后，美国海军既面临国防开支压缩的财政压力，也面临着新的外部形势和挑战。为应对内外形势变化及挑战，2010年以来，美国国防部及海军相继出台了《美国2010年军事战略》、《四年防务评估》、《2010年海军行动概念》、《2011 年海军作战部长指南》、《可持续的美国全球领导：21世纪国防战略重点》(2012年1月)等一系列政策文件，阐释未来数年美国海军的发展规划。综合这些战略性文件，美国显然已开始对其海军战略进行重大调整。
一
从美国相继出台的多份官方战略文件及美国海军的活动中可以看出，近年来美国海军主要从以下几方面对其全球战略进行了调整。首先，加快海军的部队转型和能力建设，在全方位提高单位部队的行动和作战效率的同时，重点强化应对反介入作战和信息战的能力。《2010年海军行动概念》反复强调海军部队的灵活性和可适应性，宣称“独立部署单位正更多地成为适合多种任务的最佳方案”，并进一步调整部队结构，提出将标准建制的部队分散，筹划组建更多“按任务打造的部队”。这些部队可大可小，在和平时期部署于全球各地，执行各种任务，如海上安全、海上拦截、人道主义援助、帮助训练友军部队等等，一旦有事则迅速集中，补充到常规编制的航母编队或两栖战部队之中。与此同时，美大力加强部队的一体化建设，强调海军各分支及与盟友间进行协同训练、计划、准备、行动、评估的重要性，要求各分散单位在情报、指挥、机动、后勤等方面采用共同的战术、技术和程序。①如此一来，美国海军就可以收放自如，既可以满足在全球执行多种任务的需求，又能保证在特定区域具备可靠的战斗力。在这一点上，其与美军能力建设的发展目标相一致。2012年1月出台的《可持续的美国全球领导》新国防战略纲要强调：未来美军将更小、更精简，但更敏捷、更灵活、准备更充分、技术上更先进。②
在后勤保障能力方面，美军继续努力实现“海上基地”概念，即从海上部署、集结、指挥、投送、重组海上力量，而不依赖于陆上基地，并进一步提出了“以海洋为机动空间”的目标。③为此，美军一边加紧研发、生产新型辅助舰只，提高战场高速补给能力，一边开始大规模采用新能源作为舰队燃料，通过在常规动力舰只上安装混合动力系统，或广泛采用太阳能、潮汐能电气设备，打造所谓“大绿色舰队”。美海军部长雷·马布斯(Ray Mabus)表示，美军将在2020年把生物燃料的消耗量减去一半。④“海上基地”的设想如果实现，无疑将赋予美军更大的机动性和移动能力，增加其作战半径、持久力，并获取相对于对手的更大优势。
更值得关注的是美国海军对反介入作战能力的重视。据统计，2010年的《四年防务评估》报告里提及“中国”、“反介入”、“区域拒止”达34次之多，较2006年《四年防务评估》报告的18次有明显增长。⑤新国防战略纲要则更明确地将中国与伊朗并列，认为两国及其他国家将继续采用“非对称手段”对抗美国的力量投送能力，由此，美国有必要确保在反介入、区域拒止环境下的有效行动能力。⑥因此，美军积极进行有针对性的技术研发和武器系统升级，如大力发展无人武器系统。美军提出，将无人系统扩展至作战环境的所有领域(陆地、空中、水面、水下)，并使其不再从属于有人系统，成为美军部队中具有独立作战能力的一个分支。⑦美国海军还与空军一道，积极研究“空海一体战”新概念，阐释如何将空军和海军部队在所有行动领域(空中、海上、陆地、空间及网络)的能力整合起来，应对反介入威胁。⑧美发展“海上基地”的目的很大程度上也是为了保证美国海军在敌对环境中能保持有弹性的海上后勤行动，并夺取制海权。此外，2010年美国海军还组建了专门从事信息战的第十舰队，标志着美军对信息、网络、空间在军事行动中价值的认识提升到了一个新高度。⑨另据媒体报道，目前尚未公布的美国防部防卫计划指针文件主张增加为进行大国间高端战争的军事能力的投资，还称国防部正计划削减常规军事行动和反叛乱行动的能力，压缩军队规模，将更多投资用于对抗挑战美在西太平洋力量投送能力的高端威胁，如中国正在开发的远程武器。⑩
其次，调整造舰计划，平衡舰队结构。由于美国海军多艘舰只将在2020年前后达到设计服役年限，能否通过有计划的采购，顺利实现新老舰只平稳过渡和升级换代，直接关系到美军战斗力和影响力。2006年2月，美国海军向国会提交了30年造舰计划，预计采购296艘各类舰船，将舰队规模从当时的285艘扩大至 313艘。而从2010年起，美国海军着手对原定计划进行了较大调整，主要内容包括：(1)将30年内采购舰船的总数削减至276艘，攻击型潜艇、大型水面战舰只、濒海战斗舰均有一定程度的削减，同时又将未来舰队规模扩大至328艘，这意味着美军打算通过延长部分舰只的服役年限来抵消采购数量不足的消极影响。(11)(2)取消一些舰种、武器的升级计划，或转向其他替代性方案。如：取消将于2026年达到服役年限的4艘制导潜艇的替换计划；取消开发建造 19艘新型巡洋舰(CG(X))的项目，并终止开发新型驱逐舰DDG1000计划，转而重新启动DDG51生产线，大幅增加伯克级(Arleigh Burke Class)驱逐舰，并继续开展高级导弹防御雷达的研发；放弃新建一支主要用于高端冲突、具有强行突入能力的新型海上预置中队(MPF(F))的打算，转而增强已有的三个海上预置部队的“海上基地”能力，使每个中队都配有一艘大型中速滚装货轮(LMSR)，一艘T－AKE和一艘新型移动登陆平台 (MLP)。(3)大幅增加联合高速艇(JHSV)的采购数量。这是一种轻巧灵活、造价低廉的小型舰只，主要用于在战场快速运送部队和物资，或执行训练盟友、海上安全、海上执法等一般性任务，其作战能力较为有限，但用途非常广泛。2006年美军只打算建造3艘，而现在则猛增至21艘。(12)(4)相比其他舰种的大起大落，美军拟建造的新一代福特级航母、弗吉尼亚级弹道导弹潜艇的采购数量基本保持稳定，分别为6艘和12艘。考虑到其极其高昂的造价，其采购数量保持稳定尤其具有重要意义。(5)从近期看，美军采购力度最大的舰种为濒海战斗舰、支援舰、攻击型潜艇和驱逐舰，计划从2011－2020年分别采购 29艘、23艘、17艘、14艘，此外还有5艘两栖战舰艇、2艘航母、2艘战斗补给舰和1艘弹道导弹潜艇。(13)
美国前国防部长盖茨曾撰文指出，美国防务战略的宗旨在于“平衡”，美国不能指望通过新增国防预算消除安全威胁，不能什么都买、什么都做，而必须设定优先次序，并考虑机会成本。(14)新的造舰计划就反映了这种“平衡”的宗旨，照顾到了美军在资源配置上的几个重点需求：其一，从长远讲，优先确保最具有战略威慑力的航母和弹道导弹潜艇的数量稳定和升级换代，以巩固其在大规模、高端战争中的力量优势；其二，优先确保美国在海外的军事存在，以战斗力稍弱但数量更多、用途广泛的小型舰只取代能力更强但数量有限的大型舰种；其三，在近期，优先强化近岸作战能力和海上反导系统的部署。
再次，在保持全球前沿存在的基础上，重点加强在西太平洋的兵力部署。前沿存在是现代美国海军的核心理念之一。在新形势下，美国海军并不打算放弃在全球的前沿存在，而是提出了“全球分布，区域集中”的主导思想。《2010年海军行动概念》表示，将建造更多小型舰船，更多地采用轮换部署的方式，保持人员和资源前沿存在于海外广泛地点，如巴林、古巴、迪戈加西亚、希腊、关岛、意大利、日本、韩国、挪威、新加坡和西班牙，并称这一全球布局保证了海军及联合部队“经济的”部署、运用和维持。(15)
美海军“区域集中”的重点无疑是西太平洋。事实上，早在2006年，美国《四年防务评估》报告就要求调整美军力量结构，将重心从大西洋转向太平洋。新国防战略纲要再次强调，美国的经济和安全利益与西太平洋、东亚直至印度洋、南亚地区的发展“不可分割地联系在一起”，因此，美军必须针对亚太地区重新平衡战略部署。(16)时至今日，美国太平洋舰队已经成为名副其实的世界最大舰队，拥有180余艘舰船、近2000架飞机、12.5万名军人及文职人员，包括美国海军一半以上的航母和约60％的潜艇部队。(17)而按照美国海军作战部长格林纳特近日的说法，美海军285艘舰只中的100艘航行于世界各地，其中约50 艘部署于西太平洋，且包括了最先进的军机、巡洋舰、驱逐舰、反潜设备和精挑细选的海军官兵。(18)而且，按照《2010年海军行动概念》的要求，美军将在西太平洋保持随时可投入战斗的一个航母编队和一个两栖编队，并在西太平洋和阿拉伯湾之间再部署一个两栖编队定期往返调动，还将通过适当的训练和维护程序，保证在30天内至少再有2艘、90天内再有l艘航母做好战斗准备，用于重点地区。(19)此外，近年来美军还加紧拓展其在东南亚的军事存在，而不再局限于东北亚地区。美国防部长帕内塔(Leon Panetta)在新加坡发表演讲时表示，美国正采取诸多步骤，朝向建立一个“地理分布更广泛、运行更有弹性、政治上更有持续性的亚太区域的防务存在。一个既维持我们在东北亚的前沿存在又增强美国在东南亚和印度洋地位的部署方案”。(20)因此，2011年美军不仅将数艘新型濒海战斗舰派往新加坡樟宜海军基地永久驻扎，又宣布自2012年起，向澳大利亚达尔文港派驻250人的海军陆战队，并在数年内扩大至2500人，以便在轮换基础上与澳军进行训练、演习。美澳空军也将加强合作，未来将有更多的美国战机出入澳北部地区。此举意味着美军继20世纪90年代从菲律宾苏比克湾基地撤走后，再次获得在南中国海附近的实质性据点。(21)
与此同时，美国海军在其他地区则显露出战略收缩意图。根据2010年国防部《四年防务评估》，在欧洲，美军承诺确保其军事存在，但重点仅限于部署海上反导系统；在中东、中亚和南亚，美国防部坦言，伊拉克战争和阿富汗战争使其在短期内优先保障在这些地区的前沿存在，而现在“是时候根据美国的中长期目标，重新考虑美国的战略重点”；至于非洲和西半球，则只打算轮换派出有限部队。(22)与之相比，新国防战略纲要在战略收缩上的调子有所下降，表示美军撤出伊拉克和阿富汗为其重新平衡在欧洲的军事投入提供了战略机会；在中东，将继续优先考虑美国及其盟友在当地的军事存在；在世界其他地区，美国将在可能的情况下通过“创造性、低成本、小介入”的方式，增强伙伴国家能力。但无论如何，美军将不再扩大到执行大规模、长期维稳行动的程度。美军在全球的目标也不再是同时打赢两场大规模局部战争，而是调整为在一个地区进行大规模行动，同时在另一地区有能力阻止对手实现其目标或使其面对 “难以接受的代价”。(23)
2010年3月，美国民间机构CNA公布了一项由海军作战部长办公室海战一体化小组(Naval Warfare Integration Group， OPNAV N00X)委托研究的成果，其中提出了海军全球部署的五种备选方案，并认为只有第一种和第二种方案能保证美国海军在全球的影响力。前者将主力集中于西太平洋和波斯湾，强化高端战争能力，以航母集群、战略核潜艇、攻击型潜艇、宙斯盾系统为中心发展舰队力量，同时削减两栖部队和低端舰种(如LCS)，将低端任务交由同盟国家完成。后者完全将主力集中于西太平洋，既发展航母集群、战略核潜艇等高端武器，也不削减低端舰种；在其他地区则既减少航母集群的存在，又与盟友一道应对所谓“流氓国家”及各种非传统威胁。(24)从以上各种迹象来看，美国可能正处于从第一方案向第二方案的转型阶段。
最后，加强国际合作，转移防务负担，注重增强盟友高端作战能力。美国新出台的各种政策文件反复强调国际合作的必要性，称维持现有同盟并建立新伙伴关系是美国安全战略的核心要素，美国“不能也不应尝试”独力应对各种安全挑战。(25)此前，美国海军也提出了“千舰海军”设想，即建立一支以美国为主导，多国海军、执法部门、港口、商业船舶共同参与的全球海上安全网络。但如今美国宣扬国际合作的侧重点正在逐渐变化。其一是目标上的变化。美军在提出“千舰海军”时，至少在口头上是以海上安全为目标，主要针对海上恐怖主义、跨国犯罪、海盗等非传统安全威胁，而在2010年的《四年防务评估》报告中，反恐地位明显下降，其合作的目的转向“应对美国及其盟友利益一致的、在地区和全球安全领域共同关切的问题”。(26)其二是方式上的变化。以往的“千舰海军”是以情报共享为中心，而现在这种合作更多地落实到希望盟友承担防务负担上来，坦言“增强伙伴国家能力有利于分担全球领导的负担和责任”(27)。美国国会海军问题专家罗纳德· 欧鲁克明确建议：将低端任务移交给盟友和伙伴，使美国海军能够更专注于发展高端能力，并鼓励盟友以部署海军和其他力量的方式更多地参与对抗中国军事力量。(28)2011年由法国牵头在利比亚的军事干预也似乎让美国看到了希望，奥巴马在发表新国防战略纲要时强调，盟友和伙伴国家能力的增长，如同“为保护利比亚人民而进行的成功行动”所展示的那样，为分担防务负担创造了新的机会。(29)
为加快防务转移，增强伙伴国家海军的作战能力和与美军的协同能力，美国对武器出口制度进行了调整。美国防部宣称，现存出口管理制度是冷战时代的产物，妨碍了与盟友的合作、技术交流和协同行动能力；而且，过于复杂的审查制度导致办事效率低下，损害了美国工业的竞争力，必须“从根本上”加以变革，以便将重要物资更快出售或移交给美国的盟友。(30)在这一形势下，美国对外武器出口力度空前，如表示将与北约国家一道发展“智能防御”，“储存、分享、专门化”21世纪所需的各种能力；承诺向菲律宾提供价值 1840万美元的精确制导导弹，使其首次获得此类武器；还首次向印度移交了海军舰只，等等。(31)与此同时，美军在其视为重中之重的亚太地区，则谋求发展与该地区除日、韩以外其他国家的伙伴关系，通过访问、军演、技术援助等多种方式加强与各国交往，如派出核动力航母乔治·华盛顿号前往越南岘港访问并进行联合演习；大力发展与印度的长期战略伙伴关系，将其视为区域经济支柱和印度洋及周边安全的提供者等等。此外，美国海军还继续以派遣舰队、海岸警卫队、执法人员的方式，指导并参与各国海上搜救、执法、反海盗、防扩散等各种任务，通过3个在非洲、4个在南美的全球海军站增强伙伴国家能力，(32)以展示“千舰海军”理念，稳定各地区的海上安全形势，减轻美军负担。
二
美国海军对其全球战略加以调整是在重新研判当前和未来内外形势的基础上，平衡其战略优先次序的结果。首先，自2008年金融危机以来，美国陷入1929年大萧条以来最为严重的经济衰退，加上两场耗资巨大的外部战争，近年来美国政府财政赤字持续攀升。美国财政部公布的《2011年美国政府财政报告》显示，美国联邦政府在2011财年赤字高达1.3万亿美元。这意味着美国政府连续第三年赤字超过万亿美元。(33)其中，高昂的国防开支越来越引发美国社会的普遍不满。“9·11事件”后，美国国防部年度预算一直快速增长，至2011年已达7080亿美元的历史最高水平，以实际购买力计算，比2001年增长了70％。(34)奥巴马政府自上任伊始，即将复苏美国经济、平衡政府预算尤其是国防预算作为施政重点。2011年8月，美国国会又通过一项预算控制法案，要求国防部在未来十年至少削减预算3500亿美元。而且，由于同年 11月底国会最高委员会最终未能达成将美国债务减少1.2万亿美元的有效办法，国防部预算还将再削减5000亿美元。(35)刚刚公布的2013财年美国国防部申请预算总额为6139亿美元，是“9·11”以来的首次下降，其中海军预算为1559.2亿美元，比2012财年批准拨款减少约9.14亿美元。(36)
严峻的财政形势引发了美国海军的一系列忧虑。一是它影响了武器系统的升级换代，无法保证新老舰只平稳更替。如前所述，美国海军的大批舰只将于2020年前后退役，而要完成造舰计划，从2011－2040年，平均每年费用为159亿美元，国会预算办公室更认为将达到190亿美元，这还不包含给航空母舰重新填充燃料的费用。考虑到美国海军在前30年获批的用于造舰的预算每年平均只有150亿美元，它只有获得比以往更多的预算支持才能够按期完成造舰计划，这显然与当前的财政环境不符。(37)美国众议院武装部队委员会对削减预算可能引发的最坏情形做了估计：2013年，美国海军舰只总数将减少50－60艘(包括两个航母编队)至238艘；两栖舰从29艘减至17艘。(38)二是兵员削减。在预算压力下，美国海军陆战队早在2010 年就主动将兵力总数由20.21万人调低至18.68万人，但现在的形势看来更不乐观，很可能将降至14.5万人。削减兵员中不乏中级军官和熟练水手，这对美国海军而言无疑是一种损失。(39)三是由于订单数量减少，美国海军的造船工业基地也将受到冲击。美国海军部副部长罗伯·欧·沃克(Rober O. Work)指出，尽管海军正努力探寻一切创造性的途径来维持现有五大船坞的热度(如考虑将它们予以出租)，但在造船数量削减的情况下，很难维持它们继续运转。(40)此外，美国海军也担心近年来通过技术创新获取的优势将被抵消，进而影响到美国在海外的政治影响力。无论如何，美国海军都不可能再指望国会像布什政府时期那样全力支持自己提出的各种计划，大手大脚惯了的美国海军要开始准备过紧日子。如何在舰队规模可能缩小的情形下，继续保持美军在全球的影响力，将成为长期困扰美国海军的难题。这就要求其重新审定美国在海外的战略利益及其优先次序，重新确定其所需要的能力重点，并在平衡各方面需求的基础上，将有限资源向重点领域倾斜。
其次，尽管面临严峻的财政形势，美国海军的任务却不减反增。从2007年起，战地指挥官对前沿海军部署的需求一再增长，其中对航母编队的需求增长了29％，水面战部队增长76％，两柄战部队增长86％，独立部署的两栖战舰只增长53％。2010年，有约2万名海军陆战队员在阿富汗参与反叛乱行动，另有2.4万名水手部署于沿海，执行保护海上重要基础设施、拆弹、后勤等任务。在未来地面部队大幅削减以后，海军可能还将承担更多的维稳责任。(41)奥巴马政府于2009年9月宣布放弃在东欧建立导弹防御基地的计划，转而推出一项“分阶段、更有针对性和操作性、更具效率”的反导系统部署方案，这一工作也将分散美国海军的资源。所有这些都要求美国海军切实提高部队行动和作战效率。
进入21世纪以来，美国海军在全球面临的挑战更加呈现出多样化、复杂化趋势，除了传统对手仍可能在常规及核战争方面对美国构成挑战外，又兴起了以恐怖主义为代表的非国家行为体以非常规手段构成的非对称威胁。加上近年来核、生、化等大规模杀伤性武器的扩散，所有这些都极大增加了美国安全环境的复杂性，并引发了美军高级官员对未来战争形态的深层思考。在他们看来，在未来冲突中，无论是对手还是其所采用的手段都可能混同起来，高、低端冲突之间的明晰界限会越来越模糊。前国防部长盖茨指出： “非常规战争和传统战争泾渭分明的区别已成为过去。我们必须认识到，我们面临更为复杂的未来。与我们竞争的国家将利用非常规或非对称战术，而非国家因素也可能采用大规模杀伤性武器或先进导弹。此类战争要求我们具备最大限度的灵活性，来应对最广泛范围的冲突。”(42)
再次，亚太地区对美国的重要性日益凸显。亚太地区是目前世界上经济最具活力的地区之一，拥有世界最大的新兴市场。目前，该地区出口占全球出口总量的30％，外汇储备占世界总量的2/3，经济规模已占世界一半以上，且增长势头不减。(43)与此同时，美国对亚太经济的依赖程度越来越高。2008年美国对亚太地区的制成品、农产品和服务的出口分别为7470亿美元、760亿美元和1865亿美元，占同年美国相应类别总出口的72％、64％和34％；对亚太地区的出口总计为 10095亿美元，占同年美国总出口的55％。(44)在国内经济持续衰退的大环境下，搭乘亚太经济高速发展的快车更成为奥巴马政府实现新的“国家出口战略”、削减贸易赤字、解决就业问题的必然选择。同时，亚太地区又是全球政治热点的高发区，在该地区既有大国间相互交织的利益和地缘政治博弈，也普遍存在着各国在领土主权、商业利益、宗教信仰方面的分歧与冲突。亚太既给美国提供了纵横捭阖、推行“均势”政策的空间，也对美国国家安全和战略利益构成了挑战。
因此，近年来美国战略重心东移的趋势明显加强。奥巴马政府上台以后，即高调提出“重返东亚”。奥巴马表示，自己做出了“深思熟虑和战略性的决定”。在从阿富汗和中东地区撤军的同时，美国将在塑造亚太地区上扮演“更重要也更长期的角色”。奥巴马将美国在亚太地区的存在和任务列为“首要之务”，不受任何军费削减措施影响。美国海军战略调整是美国战略重心东移在军事上的反映。
此外，近年来中国综合国力和军事实力不断增强，引发了美国政府、军界的高度关注和疑虑。近年来中国海军不仅通过自主研发和技术引进，在舰载探测系统、舰艇的隐形性能、综合防空反导能力以及作战和攻击效能等方面取得了显著进步，还不断将技术水平更先进、作战范围更大的新一代装备投入现役部队。中国海军第一艘航母也已经下水。据美国国防部估计，2000年现代化舰艇在中国潜艇和水面战部队中的比重均不到10％，而至2010年已分别增至56％和26％。中国军队有效控制海域和威慑距离也不断扩展至海岸以外1850公里。(45)
中国综合国力和军事能力的发展令美国感到有必要采取反制措施加以遏制。其主要理由在于：其一，如果不加以防范，将向中国政府传递出错误信号，促使其寻求以武力解决台湾问题；其二，中国在东海和南海主权问题及维护国家海洋权益方面，主张对200海里专属经济区内的外国军舰行使一定的管辖权，这会影响美国海军的自由航行权利，并可能成为导致中美关系紧张冲突的持续性诱因，该问题甚至在东海、南海问题化解以后都可能继续存在；其三，尽管美国清楚地意识到，由于中美之间存在着重要经济联系，且两国冲突将对双方都造成灾难性影响，因此中美发生战争的可能性并不高，但从政治上看，中国军事力量尤其是海军力量的发展将增强其在太平洋地区的政治地位，如果美国不采取措施在该地区维持“竞争性”存在，将影响其他太平洋国家的战略选择，它们或转而向中国靠拢，或单独发展美国不希望看到的军事力量。(46)因此，近年来美国政府及海军采取各种步骤力图遏制中国，包括：不断指责中国的军事发展不透明，渲染“中国威胁论”，在中国周边海域制造紧张空气；在积极发展应对反介入作战能力的同时，加强在西太平洋地区的兵力部署，拓展美军在该地区的前沿存在；高调介入东海、南海问题，拉拢与中国存在领土主权争议和战略博弈的国家。
最后，随着伊拉克战争临近结束，塔利班政权被推翻，本·拉丹被击毙，美军的反恐战争取得了阶段性进展。2011年12月，美国实现了从伊拉克撤军。按照奥巴马政府宣布的时间表，美军到2014年将结束在阿富汗的作战行动。如同希拉里所言，“随着战争逐渐结束，美国需要加快转向新的全球现实”。(47)反恐已经不再是美军行动的重点目标。这一定程度上缓解了美军资源不足的压力，为其战略重心东移创造了条件。
三
到目前为止，美国海军依然是全球最具影响力的海上力量，而美国海军战略的此番调整，内容涉及部队能力、舰队结构、兵力部署和国际关系的方方面面，必然会对美国海军、美国外交政策以及未来全球政治格局和海上安全形势的变化产生深刻影响。
首先，将加强国际政治、尤其是国际海上力量的多极化趋势。自冷战结束以后，随着苏联的解体，美国成为当之无愧的海上霸主。美国海军无论在舰队规模、装备水平还是后勤保障能力方面，都令世界其他各国海军难以望其项背。美国海军作为美国政府推行全球战略、推进海外利益、遏制竞争对手、保护盟友的有力工具，一直在全球各地充当“世界警察”的角色。从海湾战争、科索沃战争到伊拉克战争和阿富汗战争，美国在冷战后进行的几乎所有外部战争和对外行动都有海军部队的身影。美国海军的前沿存在和广泛活动对世界各地的国际力量对比和政治、经济进程都产生了重要影响。但与此同时，随着中国、巴西、印度等新兴经济体的日渐成长和全球经济结构的调整，当今世界无论在经济还是政治领域的多极化趋势都日渐明显。各国维护自身海洋权益、重视国际海上贸易通道的意识也在不断加强，并开始在联合国海洋法公约、国际海事组织、区域性海上安全协定等框架基础上尝试广泛的交流与合作。
当前美国海军在全球实行战略收缩，并大力倡导国际合作，既是对大势所趋的国际政治多极化趋势的承认，反过来又必将加速这一进程。它带来的一个直接后果就是美国对除亚太以外世界其他热点地区的操控能力将有所下降。未来美国海军在地中海、中东、非洲地区与别国海军的差别将缩小，并越来越可能扮演辅助性角色，主要依靠其软实力和盟友来维护、推进自身利益和政治构想。这给其他国家参与这些地区的政治经济进程提供了新的机会，这些地区与国际力量的互动和大国博弈形势也将更加复杂。从长远看，美国海军的这一调整标志着布什政府时期的单边主义政策彻底失败，美国只有参与到多边国际框架中来才能最为恰当地发挥自身影响力，实现其政策意图。
其次，一段时期内全球海上安全形势将面临挑战与机遇并存的新局面。全球海上安全对于世界各国而言越来越重要。在21世纪初的十年时间里，美国出于自身安全需要，加强了对国际海上恐怖活动及海盗行为的打击力度，并帮助国际重要水道的周边国家提高海上安全能力，还积极参与和推动国际海上反恐制度构建，对国际海上安全局势的稳定发挥了重要作用；但另一方面，美国以反恐为名、到处发动战争以推进其战略利益，并未消除国际恐怖主义、海盗行为的根源，反而加深或激化了各地区本来已十分复杂的宗教冲突、族群矛盾，在客观上助长了以恐怖主义为代表的海上暴力活动的扩散蔓延。当前国际海上安全形势依然严峻，无论是举世震惊的孟买袭击案还是日益猖獗的索马里海盗问题，都说明维护国际海上安全依然任重道远。而随着美国海军战略收缩的逐步推进，国际海上安全将越来越依赖于其他国家来共同维护，这对国际社会提出了新的挑战，毕竟各国在海上安全问题上的认识、利益、能力各不相同，协调难度较大。此外，美军在中东、地中海地区的力量收缩，也可能会造成局部地区政局动荡，并可能对全球经济的稳定运行造成一些负面影响。
再次，刺激大国海上军备竞赛向更深层次发展。随着科学技术进步和社会发展，世界各国对海洋资源、海上交通、地缘政治意义的重视程度日益提高，国家和地区间在海洋领域的争端也不断增多，出于维护自身海洋权益、国家安全或海洋霸权的需要，近年来不少国家竞相投入巨资加强海军军备建设，大有搞军备竞赛的态势。以亚太地区为例，澳大利亚正努力建造装有宙斯盾系统的赫伯特级(Hobart Class)驱逐舰，在护卫舰、近岸战斗舰和潜艇方面也有大规模的升级、替换计划；日本海上自卫队则着力升级驱逐舰的弹道导弹防御能力，并加强对中国东海的海上监视；印度也在迅速扩充海军力量，在2010－2011财年建造了127艘舰只交付使用，其从俄罗斯采购的航母“戈尔什科夫”号也将于2016年左右开始服役。此外，韩国、越南、马来西亚、印尼、文莱、新加坡、新西兰等各国都在加紧采购、建造、升级各类战舰和军机。(48)美国海军从以反恐为中心任务重新转向针对主要对手发展高端战争能力，这标志着美军也加入世界海军军备竞赛之中。其不加掩饰的具有针对性的能力建设，无疑将引起中、俄两国的不安。美国为确保其全球影响力，大力增强盟友在海军领域的核心作战能力，加大对外军事技术、军用物资的输出力度，必然改变当前各国海军的实力对比，促使各国海军尽快发展自身力量加以应对，从而使得海军军备竞赛上升到一个新的水平。
最后，美国海军战略重心东移意味着亚太地区的安全形势更加复杂。总体上讲，由于当前美国政府将摆脱经济衰退、解决债务危机作为施政重点，加之伊拉克、阿富汗等地安全形势仍不稳定，美国在未来数年绝不愿意在亚洲大陆卷入一场大国间的战争。所以，其海军在亚太地区的各种举动只是备战而非求战，甚至更多的是一种以攻为守姿态。因此，近期亚太地区仍将保持较为平稳的局面。但从具体问题来看，美国海军的战略调整将可能给中国带来一系列负面影响：其一，美国海军更积极地介入亚太事务，这不仅诱使部分南海周边国家立场更趋强硬，促使其寻求以对抗而非对话、多边而非双边的方式解决南海争端，而且将进一步推动南海问题国际化，导致日、印、澳等国及其他外部势力介入进来，增加中国和平解决南海和东海问题的难度；其二，为展现自身价值，争取国会预算支持，美国海军势必大肆渲染“中国威胁论”，并加强在中国周边海域的军事活动，也可能利用甚至主动诱发局部事件制造紧张空气；其三，美国在亚太地区积极构筑针对中国的军事同盟，离间中国与周边国家关系，促使各国向美国靠拢，对中国构成包围态势。
注释：
①U. S. Navy， Marine Corps， USCG， Naval Operational Concept，2010， pp. 16-17， http：//www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
②U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， p. 2， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
③U. S. Navy， Marine Corps， USCG， Naval Operational Concept， 2010， p. 13， http：//www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
④William Matthews， “Energy alternative： Biofuel， hybrid drive， thermal/solar initiatives aim to cut Navy， Marine Corps petroleum use”， Seapower， November 2011， p. 36.
⑤Ronald O'Rourke， “China Naval Modernization： Implications for U. S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”， Congressional Research Service Report， p. 63， http：//www.fas.org/sgp/ers/row/RL33153.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
⑥U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
⑦“Statement of the Honorable Ray Mabus Secretary of the Navy before the Senate Armed Services Committee on 08 March 2011”， pp. 35-36， http：//www.navy.mil/navydata/.../Mabus/.../SASC8Mar2011.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
⑧U. S. Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010， p. 32， http：//www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
⑨“CNO Guidance for 2011”， October 2010， p. 6， http：//www.navy.mil/features/CNOG%202011.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
⑩Ronald O'Rourke， “China Naval Modernization： Implications for U. S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”， Congressional Research Service Report， p. 48， http：//www.fas.org/sgp/crs/row/RL33153.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(11)Congressional Budget Office， “An Analysis of the Navy's Fiscal Year 2012 Shipbuilding Plan”， June 2011， p. 2， http：//www.cbo.gov/ftpdocs/122xx/doc12237/06-23-NavyShipbuilding.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(12)OPNAV NSF， “Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for FY 2011”， pp. 3， 12-13， http：//www.militarytimes.com/static/projects/pages/2011shipbuilding.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(13)OPNAV N8F， “Report to Congress on Annual Long-Range Plan for Construction of Naval Vessels for FY 2011”， p. 18， http：//www.militarytimes.com/static/projects/pages/2011shipbuilding.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(14)Robert M. Gates， “A Balanced Strategy： Reprogramming the Pentagon for a New Age”， Foreign Affairs， January/February 2009， p. 28.
(15)U. S. Navy， Marine Corps， USCG， Naval Operational Concept， 2010， p. 26， http：//www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(16)U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， p. 3， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
(17)Shirley A. Kan， “Guam： U. S. Defense Deployments”， September 16， 2011， CRS Report， p. 2， http：//www.fas.org/sgp/crs/row/RS22570.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(18)Rowan Scarborough， “Navy readies for Chinese power grab on shipping”， The Washington Times， January 10， 2012.
(19)U. S. Navy，Marine Corps， USCG， Naval Operational Concept， 2010， p. 30， http：//www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(20)Ronald O'Rourke， “China Naval Modernization： Implications for U. S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”， Congressional Research Service Report， p. 48， http：//www.fas.org/sgp/crs/row/RL33153.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(21)U. S. White House， Office of the Press Secretary， “Prime Minister Gillard and President Obama Announce Force Posture Initiatives”， http：//www.whitehouse.gov/the-press-office/2011/11/16/prime-minister-gillard-and-president-obama-announce-force-posture-init-0. (上网时间：2012年3月5日)
(22)U. S. Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010， pp. 65-68， http：//www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(23)U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， pp. 2-3， 6， 4， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
(24)CNA， The Navy at a Tipping Point， pp. 24-29， 41-42， ht-tp：//www.cna.org/sites/default/files/research/The%20Navy%20at%20a% 20Tipping%20Point%20D0022262.A3.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(25)U. S. Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010， pp. 57， 63， http：//www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(26)U. S. Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010， p. 63， http：//www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(27)U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， p. 3， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
(28)Ronald O'Rourke， “Programs VS Resources： Some Options for the Navy”， Naval War College Review， Autumn 2010， p. 35.
(29)U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)
(30)U. S. Department of Defense， Quadrennial Defense Review Report， February 2010， pp. 30， 83-84， http：//www.defense.gov/qdr/images/QDR_as_of_12Feb10_1000.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(31)U. S. Department of Defense， Sustaining U. S. Global Leadership： Priorities for 21[st] Century Defense， January 2012， p. 3， http：//www.defense.gov/news/Defense_Strategic_Guidance.pdf. (上网时间：2012年1月10日)；刘卿：“美国在亚太战略部署的新变化”，《现代国际关系》，2011年，第5期，第14页；“U. S. Navy Decoms Trenton， Transfers to Indian Navy”， http：//www.navy.miL/search/display.asp？ story_id=27342. (上网时间：2012年1月6日)
(32)“CNO Guidance for 2011”， October 2010， p， 7， http：//www.navy.mil/features/CNOG%202011.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(33)Department of the Treasury， 2011 Financial Report of the United States Government， p. 2， http：//www.fins.treas.gov/fr/11frusg/11frusg.pdf. (上网时间：2012年3月5日)
(34)“Vision Meets Reality： 2010 QDR and 2011 Defense Budget”， February 2010， p. 2， http：//www.cnas.org/node/4054. (上网时间：2012年1月6日)
(35)Richard R. Burgess， “Steady into Stormy Seas”， Seapower， November 2011， p. 12.
(36)U. S. Department of Defense， Fiscal Year 2013 Budget Request： Overview， Feburary 2012， pp.1-8， http：//comptroller.defense.gov/defbudget/fy2013/FY2013_Budget_Request_Overview_Book.pdf. (上网时间：2012年3月5日)
(37)Congressional Budget Office， “An Analysis of the Navy's Fiscal Year 2012 Shipbuilding Plan”， June 2011， pp. 8-11.
(38)Richard R. Burgess， “Steady into Stormy Seas”， Seapower， November 2011， p. 13.
(39)Otto Kreisher， “Programs vs. Personnel”， Seapower， November 2011， p. 20. 根据新财年国防预算，今后5年间海军陆战队规模将减为18.2万人。
(40)“Interview： Strategic Choices Ahead”， Seapower， November 2011， p. 34.
(41)U. S. Navy， Marine Corps， USCG， Naval Operational Concept， 2010， pp. 27-28， 30， http：//www.navy.mil/maritime/noc/NOC2010.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(42)Stephan Daggett， “Quadrennial Defense Review 2010： Overview and Implications for National Security Planning”， May 17， 2010， Congressional Research Service Report， pp. 2-3， http：//www.fas.org/sgp/crs/natsec/R41250.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(43)刘卿：“美国在亚太战略部署的新变化”，《现代国际关系》，2011年，第5期，第15页。
(44)盛斌：“美国视角下的亚太区域一体化新战略与中国的对策选择”，《南开大学学报》(哲学社会科学版)，2010年，第4期，第72页。
(45)Ronald O'Rourke， “China Naval Modernization： Implications for U. S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”， Congressional Research Service Report， pp. 37， 5. http：//www.fas.org/sgp/crs/row/RL33153.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(46)Ronald O'Rourke， “China Naval Modernization： Implications for U. S. Navy Capabilities-Background and Issues for Congress”， Congressional Research Service Report， pp. 47-48， http：//www.fas.org/sgp/ers/row/RL33153.pdf. (上网时间：2012年1月6日)
(47)Hillary Clinton， “America's Pacific Century”， Foreign Policy， November 2011， p. 57.
(48)Eric Wertheim， “World Navies in Review”， United States Naval Institute， Proceedings， March 2011， pp. 60-73.
作者张愿，武汉大学国际问题研究院师资博士后，主要从事美国海上安全政策、美国远东政策史研究。
