作者 郑安光 《当代亚太》2012年第02期
在美国对外政策决策体系中，思想库在政策理念创新、人才储备、打造政策辩论平台以及教育和引导公众等方面具有非凡的作用。[1]从20世纪初肇始以来，美国对外政策思想库至今已有百年的历史，在其发展过程中，先后出现了四代各具特点的思想库：第一代思想库偏重政策研究，如胡佛研究所；第二代思想库为政府契约型，如兰德公司；第三代思想库致力于政策鼓吹，如传统基金会；从20世纪80年代末以来，出现了第四代思想库，即虚拟化(vanity)[2]或为候选人服务(candidate-based)的思想库。[3]第四代思想库具有两个显著特点，一是与前面的几代思想库相比虽然规模较小，但更加灵活，
所从事研究的学理性思考不多，而是更加注重政策的针对性，主要关注当前美国或全球面临的重大现实挑战；二是他们大多为美国政要所建立，与现任政府或总统候选人等关系密切，其成员往往能够大批入阁执政，直接进入美国对外政策决策的核心。这类新智库灵活务实，对美国对外政策决策的影响有的甚至已经可以和老牌智库比肩。[4]新美国安全研究中心(The Center for a New American Security, CNAS)是其中出类拔萃的一个，它对奥巴马政府的决策影响巨大，其亚洲政策研究广泛深入，提出了大量政策建议，其中有多项建议成为奥巴马政府的对外政策实践。因此，对该中心进行探究不失为我们认识当前美国政府亚洲政策决策的捷径。
所从事研究的学理性思考不多，而是更加注重政策的针对性，主要关注当前美国或全球面临的重大现实挑战；二是他们大多为美国政要所建立，与现任政府或总统候选人等关系密切，其成员往往能够大批入阁执政，直接进入美国对外政策决策的核心。这类新智库灵活务实，对美国对外政策决策的影响有的甚至已经可以和老牌智库比肩。[4]新美国安全研究中心(The Center for a New American Security, CNAS)是其中出类拔萃的一个，它对奥巴马政府的决策影响巨大，其亚洲政策研究广泛深入，提出了大量政策建议，其中有多项建议成为奥巴马政府的对外政策实践。因此，对该中心进行探究不失为我们认识当前美国政府亚洲政策决策的捷径。
新美国安全研究中心与奥巴马政府对外政策决策
新美国安全研究中心成立于2007年，是一个独立的、超党派的思想库，其目标是通过深入、务实的创新研究为当前和未来的美国国家安全领袖提供决策参考。[5]新美国安全研究中心规模不大，目前包括行政人员在内仅有30多名雇员，2008年时年度预算尚不足600万美元。[6]尽管规模小，但其影响力却非同寻常。据美国智库研究专家麦克甘(James G. McGann)的分析，它在美国众多思想库中的影响力排名居第35位，[7]对于一个成立仅三年多的智库来说，这是一个了不起的成就。尤其值得一提的是，它的两位创始人米歇尔·弗卢努瓦(Michèle Flournoy)和库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)均被奥巴马揽入麾下，分别担任国防部副部长和助理国务卿。
传统意义上，能够使其成员进入政府决策圈是美国思想库成功的重要标志。[8]为政府外交决策班子提供人才智力支持是新美国安全研究中心影响美国对外政策决策的最重要一环。据不完全统计，包括弗卢努瓦和坎贝尔在内，在该中心任职期间直接就任奥巴马政府要职者有18位之多。其中最知名的除上述两位创始人外，还包括美国常务副国务卿詹姆斯·斯坦伯格(James Steinberg，CNAS前顾问委员会委员)、[9]美国常驻联合国代表苏珊·赖斯(Susan Rice，CNAS前顾问委员会委员)、国家情报总监丹尼斯·布莱尔(Dennis Blair，CNAS前理事)、国防部副部长威廉姆·莱恩(William Lynn，CNAS前理事)以及总统特别助理奈特·蒂比兹(Nate Tibbits，CNAS前首席运营官)等。在弗卢努瓦就任国防部副部长时，就从该中心带去了詹姆斯·米勒(James Miller)等多达7人到国防部任职。而CNAS现任理事会主席理查德·丹齐格(Richard Danzig)、总裁约翰·纳格(John Nagl)和高级研究员罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)均被美国国防部聘为防务政策委员会委员。该中心12位董事会成员中包括美国前国务卿马德琳·科贝尔·奥尔布赖特(Madeleine K. Albright)、前国防部长威廉·佩里(Willian Perry)、前副国务卿理查德·李·阿米蒂奇(Richard L. Armitage)等美国政界重量级人物。[10]由此可以看出，新美国安全研究中心对奥巴马政府对外政策人事安排的影响几乎就是小布什政府时期美国企业研究所的翻版。(11)这对于一个只有几十名研究人员的新兴智库来说难能可贵。
除了人事安排外，该研究中心对奥巴马政府对外政策决策的巨大影响力还体现在其政策研究和建议时常被采纳。事实上，早在民主党内部总统候选人提名竞选时期，新美国安全研究中心就成为奥巴马所依赖的重要外交和防务政策智囊。从2007年春开始，理查德·丹齐格成为奥巴马竞选团队的国家安全事务高级顾问，主导了奥巴马在竞选期间国家安全政策的制定；苏珊·赖斯当时也是奥巴马最重要的外交政策顾问之一。(12)这一时期，研究中心的两位创始人联合推出了一份有关外交和国家安全政策的研究报告——《遗产和未来的道路》。报告提出，当时的美国对外政策面临伊拉克战争代价高昂、军事开支过度膨胀、战略定位错误、盟国关系日益疏离、漠视国际规范等众多严峻挑战。面对这份“令人气馁的(daunting)”外交遗产，下任总统必须致力于恢复美国的道德权威，重新定义美国在后“九一一”时代的领导权，以及改变使用自身实力的方法等方面。为此，作者提出了六条政策建议：美国的战略必须建立在务实主义而不是意识形态的基础上；美国必须保持参与世界上关键地区的事务；美国的参与必须更加灵活和更有选择性；美国必须遵守游戏规则，模范地尊重国际法律规范；更加重视盟国和伙伴的作用；在处理21世纪面临的挑战时，军事实力是必要的，但仅靠军事并不足够，面对复杂的挑战必须综合运用各种国家实力工具。(13)
2010年5月，奥巴马政府发布了第一份表明其外交和国家安全政策施政纲领的《国家安全战略报告》。通过对其与《遗产和未来的道路》的比较分析可以看出，新美国安全研究中心的政策建议在其中清晰地反映出来。该报告提出，在当前全球化的时代背景下，维护美国国家安全和利益的基本路径有三个：夯实国家力量基础、全面参与世界事务、推动建立公正和可持续的世界秩序。(14)为此，美国必须强化联盟关系，信守对盟国的安全承诺不动摇；同印度、中国、东盟和俄罗斯等21世纪其他“影响力中心”建立合作关系；强化合作组织和机制，重视联合国等国际组织的作用；通过广泛的合作来应对气候变化、维和和传染性疾病等全球性挑战。(15)这份报告的主导思想是重视合作和参与、强化联盟和伙伴关系、重视国际规范，这与新美国安全研究中心的政策建议不谋而合。从这个意义上说，新美国安全研究中心是当之无愧的对奥巴马政府外交和国家安全政策决策影响最大的思想库。
除前文提到的两个方面，新美国安全中心还利用积极打造政策研讨与辩论平台的方式，来影响美国的外交决策。该中心经常举办各种研讨会、圆桌会、座谈会和发布会等，邀请决策圈、智库和新闻媒体的相关人士参加，努力将自己打造成政策研讨和辩论的平台。这一机制既扩大了中心的影响力，又使研究中心的学者和决策者之间始终保持着密切的联系。其中最重要的交流途径是一些固定研讨机制。如，年会是该研究中心发布和探讨研究成果与政策建议的重要平台，每届年会均邀请美国政府的重量级官员参会。2010年6月，该研究中心召开了以“形成议程：21世纪的美国国家安全”为主题的第四次年会，现任美国国防部副部长、中心创始人之一弗卢努瓦参会并作主旨发言。研究中心还常设国家安全领袖论坛(National Security Leaders Forum)，定期邀请美国政界和军界的高层领导人就广泛的国家安全议题进行研讨，许多知名人士如美国前副国务卿、现世界银行总裁佐利克(Robert Zoellick)、美国太平洋舰队司令威拉德(Robert F. Willard)均是论坛的参加者。(16)此外，到美国国会作证也是该中心学者影响公共政策决策的一个重要途径。由于新美国安全研究中心日渐兴起的声望，该中心的学者越来越多地应国会邀请就相关问题作证，内容涉及地区安全、反恐战争、气候变化、新能源、关键战略性资源和网络安全等方面。如2011年9月21日，该中心研究员克里斯蒂娜·帕塞默(Christine Parthemore)在众议院外交事务委员会就中国对稀土的垄断对美国外交和安全政策的意义作证，提出中国对稀土的垄断将会严重影响今后10年美国的国防供应链和清洁能源计划。(17)新美国安全研究中心影响决策的另外一个重要手段是凝聚议题，通过大众媒介教育公众，为自己鼓吹的政策夯实民意基础。该研究中心设有对外关系专职主管及媒体联系人，并在其网站主页设有专门的媒体服务界面，以接洽新闻媒体对研究中心学者的采访。该研究中心的研究员经常接受美国和全球著名媒体的采访，对社会关注的国际关系议题发表看法。例如，在2010年10～11月奥巴马总统访问印度前后，在该研究中心一系列有关印度的研究报告出台的背景下，几位研究员密集地接受了二十多家美国和国外媒体的采访，或被其报导，或在这些媒体上发表文章，借此向公众简明扼要地分析了印度对美国国家利益的重要意义、美印关系的前景以及美国应对印度进行何种战略调整，他们提出的观点与后来奥巴马的对印政策举措有诸多不谋而合之处。除了重视报纸、杂志、电视和电台等传统媒体的宣传以外，研究中心还特别重视以互联网为代表的各种新型媒体的传播作用。该中心不仅建立了界面友好、内容丰富的官方网站，还在亚马逊(Amazon)、推特(Twitter)、脸谱(Facebook)等信息分享平台上开通了账号，并在自己的官方网站上提供了“简易聚合信息服务”(RSS)。此外，该中心的研究人员还在中心网站和其他国际关系网站上开辟了不少具有强大影响力的国际关系博客。这些举措很快吸引了社会公众对新美国研究中心的关注，使之成为在美国公共媒体上曝光率最高的思想库之一。
新美国安全研究中心的政策研究以国家安全为重点，内容涉及地区政策、防务政策、反恐战争、跨国犯罪、战略资源和气候变化等诸多方面。其在亚洲政策研究方面用力尤深，成果也颇为丰硕，对奥巴马政府亚洲政策的影响更是显而易见。该中心成立之初，就十分重视对亚洲问题的研究，更把美国的亚洲政策提升到关系美国在全球战略地位的高度。在2008年美国大选大幕尚未拉开时，坎贝尔和斯坦伯格就合著了名为《艰难的过渡：总统就任伊始的外交政策》的著作，全面策划新政府的对外政策。该书给新总统提出了20条建议，其中明确提出美国在亚太地区要持积极的参与姿态。(18)2009年2月，新美国安全研究中心和战略与国际问题研究所等智库共同发布了题为《美国和亚太地区：为奥巴马政府制定的安全战略》(19)的报告，提出美国应将安全战略的重心向亚太地区转移。奥巴马政府上台后，新美国安全研究中心对亚洲政策的研究逐渐聚焦并形成框架，主要集中于美国应对亚洲权力结构变迁的策略、巩固和更新亚洲同盟关系、积极参与亚洲多边制度安排三个方面。
亚洲权力结构变迁与美国的对策
美国应该如何应对亚洲权力格局的变迁是新美国安全研究中心亚洲政策研究的一个重要切入点。该中心学者认为，亚洲快速的经济增长决定了美国未来的繁荣，而亚洲地区众多影响力中心日益浮现更提升了其在全球事务图景中的重要地位。(20)进一步说，冷战结束以来，随着经济全球化的发展，世界政治的权力结构正在发生意义深远的变迁。对美国来说，在接纳新兴大国的同时尽可能多地维持旧秩序将是一个持久的对外战略调节过程。(21)美国面临的这种权力结构变迁的挑战在亚洲地区最为明显，主要体现在中国和印度等新兴大国日益崛起，在地区和全球范围内的影响力不断增强，东盟等区域性制度安排的重要作用也逐步显现。为此，美国不得不在行动上和心理上进行调整，以应对新兴大国融入国际制度的挑战，(22)即美国应务实巧妙地应对亚洲力量格局的变迁。
新美国安全研究中心的上述政策理念重点体现在其中国和印度政策研究方面。在对华政策上，该中心明确提出，美国要使用巧实力(smart power)来应对中国力量的崛起：即一方面要让亚洲国家相信美国的军事力量是维护亚太地区稳定的必不可少的因素，另一方面又不能让外界产生遏制中国或让其他国家“站队(take sides)”的不良想象。(23)2009年奥巴马总统访华前夕，新美国安全研究中心推出了一份名为《中国来了：全球领导关系的战略框架》的政策研究报告。这份长达187页的报告全面分析了中国崛起对美国地区和全球利益的影响，内容涉及能源安全、中国的两洋战略、中美核平衡、全球安全挑战、亚洲地区主义、权力与规范以及美国对华决策机制改革等内容。报告提出了诸多对华政策建议，包括：继续推动中国与国际体系的融合；鼓励中国在地区和全球事务中发挥建设性和和平的作用；推动民主、法制和人权；保持美国在亚太地区政治和经济上的领导地位；确保美国军队在亚太地区的行动自由等。(24)更重要的是，在这份报告的发布会上，曾任中心顾问委员会委员的美国常务副国务卿斯坦伯格提出了著名的对华战略新方针——“战略保证(strategic reassurance)”思想。他提出，由于在当今世界上没有一个国家可以单独应对挑战，而大多数国家都面临同样的全球威胁，考虑到中国不断增长的能力和影响，美国必须加强与中国的合作以应对全球挑战。因此，美国不会遏制中国，同时欢迎中国作为一个繁荣的大国崛起。但是，中国也应设法让其他国家放心，保证其发展和壮大不以他国的安全和幸福为代价。为此，美国应该加强与中国的对话，一方面让中国在气候变化、朝鲜半岛和伊朗核问题、反恐、核不扩散等问题上主动承担应有的责任，另一方面要促使中国澄清自身军事力量增长的战略意图、调整获取海外资源的方法以及更加尊重人权。(25)从根本上说，“战略保证”意味着中国在发挥更大的全球战略作用的同时，不应威胁其邻居的安全或挑战美国在东亚的联盟关系，这一战略的核心路径是接触(engagement)。
新美国安全研究中心对亚洲权力结构变迁研究的第二个重点是美印关系。他们认为，印度在经济、政治和军事方面的崛起正在重塑世界版图，印度将成为全球性大国，因此，美印关系应该是美国最重要的双边关系之一。为此，新美国安全研究中心专门设立了一个名为“印度计划(India Initiative)”的研究项目，项目的主持人是两位中心理事会理事——曾任常务副国务卿的理查德·阿米蒂奇和曾任副国务卿的尼古拉斯·伯恩斯(Nicolas Burns)。如前所述，在2010年11月奥巴马总统访问印度前夕，新美国研究中心的学者曾密集地接受媒体采访以影响公众舆论。此外，该中心还推出多份研究报告，全面分析了美印关系并提出大量政策建议。这些报告涉及内容广泛，既包括了美国在印度的利益、美印联盟、印度的地缘政治等综合性研究，也有美印私营部门的合作、美国对印军火贸易等具体内容。报告提出，印度将成为欧亚大陆的重要权力中枢，印度对美国在亚洲和中东的利益具有非凡的战略意义，美印是“天然的联盟(natural alliance)”。(26)报告建议，美国必须延续美印关系日益密切的发展势头，放松美国对印度出口武器的管制，(27)加强双方在私营经济领域的合作，(28)作为世界上两个最大的“民主国家”，两国应加强在民主和人权领域的沟通，两国还应通过建设紧密的伙伴关系以在战略上制衡中国。(29)就在奥巴马访印之前，该中心两名研究员在媒体上公开呼吁奥巴马支持印度成为联合国安理会常任理事国。而事实上，奥巴马在访印期间的确做出了支持印度入常的明确表态。(30)2010年10月，该中心高级研究员、畅销书作者罗伯特·卡普兰(Robert KapIan)出版了一本关于美国的印度洋战略的著作《季风：印度洋和美国权力的未来》，(31)更加深入全面地阐述了印度在美国全球战略中的重要地位，以及进一步强化美印关系的迫切性。
新美国安全研究中心对亚洲国际关系权力结构变迁的理解和关注对奥巴马政府的亚洲政策思想影响明显。如2010年5月的《国家安全战略报告》提出，奥巴马政府希望通过在当今秩序结构中给正在兴起的大国以更大的权力份额，以提高现存安排的合法性，并使这些国家不去触动目前占统治地位的所谓自由规范。国务卿希拉里·克林顿反对使用带有竞争意味的“多极世界”的提法，而提出了所谓“多伙伴世界”的概念，即主要的国家(以及非国家行为体)共同合作，以追求他们在全球安全、稳定和繁荣等方面的共同利益。(32)考虑到亚洲拥有全球最多的新兴经济体和影响力中心，“多伙伴”思想在亚洲有着更深刻的政策含义。2010年1月，希拉里·克林顿在夏威夷东西方中心发表讲话，全面阐述了奥巴马政府亚洲政策的主要架构。她认为，美国和亚太地区的关系是美国对外政策的优先选项，美国的未来和亚太地区的未来彼此紧密相连。为此，美国必须适应这一地区权力结构的变化，深化历史联系，构建新的伙伴关系，并与亚洲地区现存的多边组织密切合作，以解决共同面对的问题。(33)
重塑美国在亚洲的同盟关系
新美国安全研究中心亚洲政策研究的第二条线索，是倡导强化和更新美国在亚洲的同盟关系，以维持美国在亚洲的国家利益和符合这一利益的地区稳定性。在《美国和亚太地区：为奥巴马政府制定的安全战略》报告中，该中心学者提出，美国在亚洲的双边同盟关系是美国参与亚太事务的基础，美国应该在处理类似朝鲜问题等议题时增加对盟国的透明度，以减少盟友的猜疑。(34)
关于东北亚地区，早在2009年7月召开的以“实现平衡：新美国安全”为主题的第三届年会上，该中心就推出了题为《抛弃幻觉：重新把握对朝鲜的主动权》的研究报告，为美国政府制定对朝政策和东北亚战略提出了诸多政策建议。报告认为，虽然美国的长期战略是促使朝鲜完全放弃核武器，但短期和中期目标应该包括：强化美国在这一地区的联盟、减少扩散威胁、防止地区冲突的发生、促使朝鲜回到谈判桌上来。为了实现这些目标，美国应该：强化联盟防御并确保对日本和韩国的安全承诺、建立“五方对话”机制加强地区安全合作、对朝鲜实施更严格的禁运措施、为朝鲜重回“六方会谈”提供正面激励和外交台阶。(35)从后来奥巴马政府的对朝鲜半岛和东亚的政策来看，该建议影响很大。
2010年，因“天安舰事件”、钓鱼岛纷争和“延坪岛事件”等引发的矛盾和摩擦，东北亚地区局势波诡云谲。新美国安全研究中心顺势推出关于美日和美韩同盟关系的研究报告。在2010年10月和日本东京财团(Tokyo Foundation)联合发布的题为《更新旧承诺，探究新边疆：日美同盟和自由国际秩序》的报告中，(36)该中心学者把美日同盟提到极高的战略地位，认为其不仅是维护两国在亚洲地区利益的重要保证，更是通过民主、自由和法制等共同价值观维系的“自由秩序”的支柱。该“自由秩序”包括两个关键因素，一是对海洋、空域和数字等全球公共空间(global commons)的自由利用；二是维持正式和非正式规制的亚洲地区安全架构。为此，美日应该根据东北亚地区的新安全要素对传统的遏制和危机反应等“旧承诺”加以更新。一方面，美日要坚守安全保证，加强合作以应对来自朝鲜和崛起中的中国等的地区挑战；建立美日中三边对话机制，以管理全球公共空间；美日应通过签署新的安全协定等方法强化合作，以大幅度提高朝鲜继续其核野心的成本；通过重新分配同盟的责任和义务来提升地区威慑力，以减少美国削弱核威慑作用导致的战略脆弱性。另一方面，美日之间还要开拓非传统安全领域的合作“新边疆”。通过演习等提高日本海上自卫队和美国海军的协调能力，以应对人道主义灾难和救灾等需求；美日应该加强市民社会领域的合作，鼓励私营部门交往；双方通过建立“绿色联盟”来共同应对气候变化、能源和资源等问题；在加强和平利用核能合作的同时，减少核扩散与核恐怖主义的风险等。
对于美韩同盟，新美国安全研究中心认为，美韩同盟是世界上最紧密、实力最强的双边军事同盟。双方应该克服对同盟未来发展愿景的分歧，强化合作基础，以应对来自朝鲜的挑战。该中心于2010年12月发布了题为《保卫韩国：21世纪的战略联盟》的报告，认为拥有核装置的朝鲜是近期东亚地区稳定的最大挑战，同时，朝鲜崩溃的可能也为这种挑战增加了更大的变数。为此，一方面美国必须强化对韩国的安全承诺，进而强化美韩联盟；另一方面要着力提升韩国自身的军事实力，使之具有应对从朝鲜的军事挑衅到朝鲜崩溃在内的各种事态的能力，而不再完全依赖美国军事力量的实际介入。为此，韩国必须改革和加强军队能力建设，更多地参与国际稳定行动和灾难救援等活动。此外，美韩同盟还要着重应对中国的崛起，美国应一方面把同盟关系当作与中国接触的载体，另一方面把它作为防范中国可能的侵略或威胁的屏障(hedge)。在应对地区安全挑战时，美日韩应该进一步加强协调，扩大合作的范围。(37)
在东南亚，美国有两个正式的盟国——菲律宾和泰国，还有一个事实上的联盟——新加坡。在美菲关系上，新美国安全研究中心学者认为，美菲联盟的重心应从传统安全领域转向非传统安全领域，驻菲美军应更多担当平息国内暴乱行动的顾问和人道主义援助的提供者，这为双方未来的联盟合作提供了新的合法性和基础。双方在海上安全、贩毒和人口贩卖等非传统安全领域的合作具有很大潜力。该中心学者认为，泰国在美国盟国关系中的作用常常被低估。事实上，由于泰国重要的地缘战略位置，美泰联盟可以在广泛领域内发挥作用。同时，泰国国内政治的不稳定也威胁到美国的利益，为此美国必须采取措施加强泰国政府的能力建设，推动善治(good governance)。中心学者还十分重视美新关系，认为新加坡虽然不是美国正式的盟友，但双方有着胜似同盟的合作关系，尤其在“九一一事件”之后，美新关系在反恐和海上安全领域的作用凸显出来。(38)
上述研究和政策建议大量转化为奥巴马政府的对外政策实践。随着朝鲜半岛局势不时紧张、中日钓鱼岛领土争端激化等因素的影响，美日、美韩同盟在2010年迅速升温，并有进一步强化的趋势。钓鱼岛撞船事件发生后，希拉里·克林顿与日本外相前原诚司在夏威夷会谈时公开宣称：“我愿明确重申，尖阁诸岛(钓鱼岛)属于安保条约第5条的范围。我们重视保护日本国民的义务。”(39)美国借机强化美日同盟关系的意图昭然若揭。2010年12月，美日举行了代号“利刃”的历史上规模最大的一次联合军事演习，同时美国还努力克服对日同盟关系中的一些矛盾，如普天间基地搬迁问题。
“天安舰事件”发生后，美韩同盟关系持续强化。美国明确表示会对韩国的安全作出“绝对承诺”，朝鲜将“付出代价”。在韩国调查报告认定事件主谋为朝鲜以及韩国发布一系列对朝制裁措施后，奥巴马总统立即发表了措辞强烈的声明，称“完全支持”韩国总统李明博对该事件的处理和随后进行的调查，他还指示美国军事指挥官与韩国有关官员密切配合，以确保随时准备制止今后的“侵略行径”。(40)2010年11月“延坪岛事件”爆发后，美国立即发表声明，在谴责朝鲜的同时，又重申对韩国的盟国防卫义务。(41)事件发生后几天，美韩就开始在黄海展开大规模军事演习，“华盛顿号”核动力航母也参与其中。仅自“天安舰事件”爆发到2010年年底，美韩两国已经在朝鲜半岛周边举行了五场大规模联合军事演习。(42)美国强化双方军事联盟乃至提升韩国军事力量以共同应对东北亚安全问题的目标已经十分明显。
对东南亚地区的泰国和菲律宾等盟国，美国也一改小布什政府将目光局限于反恐合作的做法，正在复兴和建设彼此在政治、经济、环保以及安全等领域的全面合作关系。(43)2010年夏，美国和泰国签署了《创造力伙伴关系协定》(Creative Partnership Agreement)，通过加强美泰两国大学和公司之间的合作来促进泰国经济的增长。美国和菲律宾将进行“2＋2战略对话”(2＋2 Strategic Dialogue)，双方还签署了《千年挑战合约》(Millennium Challenge Compact)，(44)以援助菲律宾经济发展和减少贫困。
美国应积极参与亚洲地区多边制度安排
小布什政府时期，在新保守主义的推动下，美国对外政策呈现出明显的单边主义特征，对多边国际制度安排持否定态度，在亚洲地区也是如此。这大大损害了美国在国际社会中的权威、信誉甚至软实力。(45)有鉴于此，新美国安全研究中心十分强调美国对亚洲地区多边制度的参与。他们明确提出，为了巩固美国在亚洲的领导地位，促进地区安全和繁荣，美国必须积极参与亚洲的各种地区多边机制，甚至具体指明包括奥巴马在内的美国高层官员必须参加这一地区的高层会议，以使美国在亚太地区的多边制度框架中发挥更大作用。(46)
亚洲地区最重要的多边制度是东盟。中心学者认为，过去十年来，亚洲地区的多边合作机制蓬勃兴起，而东盟则处于多边对话与合作体系的中心，其他的重要机制有“10＋3”、东亚峰会、东盟对话伙伴关系以及东盟地区论坛等。虽然小布什政府时期美国和东盟建立了正式的对话机制，但运作并不好，美国一开始对东亚峰会也持观望态度。在奥巴马上台之初，中心学者就提出，美国必须向积极与东盟发展关系的中国学习，改变美国不愿与东盟接触的负面印象。为此，奥巴马政府要认真落实美国—东盟对话机制，投入必要的时间和精力“重新校准(recalibrate)”与东南亚和东盟的关系。(47)美国和东盟还应该在反恐和全球气候变化等方面建立更紧密的合作关系。他们认为，对于东亚共同体的发展，美国必须放弃“等等看”的态度，明确支持并参与其建设，尤其是要积极参加东亚峰会。中心学者建议美国还应该加入《东南亚友好合作条约》，认为这不会削弱美国在东亚的同盟关系，而作为东盟地区论坛的成员，美国事实上也已经承认了该条约的主要精神，(48)并于2009年加入该条约。
该中心的研究报告提出，除东盟外，美国还要关注更广泛的亚洲多边合作机制，如南亚区域合作联盟(South Asian Association for Regional Cooperation)、上海合作组织等。值得一提的是，他们对于朝鲜半岛六方会谈的合作机制有着浓厚的兴趣，认为六方会谈虽然目前是一个关注具体安全问题——朝鲜半岛无核化——的磋商机制，但其未来的使命可以进一步扩展，变成一个实体化的东北亚合作机制，涉及的议题可以包括地区安全、经济一体化、文化交流合作、环境和生态等各方面。(49)此外，该中心还督促美国政府重新重视亚太经合组织(APEC)，注意协调和上海合作组织的关系等。
从奥巴马政府的对外关系实践来看，这些研究和政策建议影响巨大。国务卿希拉里·克林顿提出，为了巩固美国在亚洲的领导地位，实现其在安全、地区稳定、经济繁荣以及民主人权方面的目标，美国必须加强与这一地区现有多边机制的合作，并在其中发挥主导作用。(50)2010年5月的《国家安全战略报告》也明确提出美国要“在亚洲地区的多边架构中发挥更强大的作用”。(51)奥巴马政府把东盟视为正在出现的亚洲地区架构中的一个重要“支点(fulcrum)”，认为它对于解决相关的政治、经济和战略问题不可或缺。(52)在过去的两三年中，美国和东盟的关系持续强化。小布什政府时期曾两次取消的美国—东盟峰会分别于2009年和2010年成功举行。在第二次纽约峰会上，美方还委任专家探讨发展双方涵盖经济、政治、安全与技术援助等领域的战略伙伴关系机制，(53)奥巴马政府强化美国—东盟对话机制的意图明显。2009年，在泰国普吉岛召开的东盟地区论坛上，美国加入了此前一度排斥的《东南亚友好合作条约》，此举被视为美国与东盟关系上的一个重要里程碑，大大赢得了东盟国家的好感，被认为是美国“承诺致力于东盟地区和平与安全的强有力信号”。(54)此外，在东盟的邀请下，美国准备正式参加东亚峰会，并试图将它转变成一个可以讨论广泛的急迫性战略和政治议题的实体性机制。在经济领域，美国开始重新重视亚太经合组织等亚洲多边经济合作机制，认为应该复兴亚太经合组织的使命，以应对21世纪的经济挑战。(55)2011年，美国还作为东道国在夏威夷举办了亚太经合组织领导人会议。
结论
新美国安全研究中心不拘泥于意识形态的偏执，以务实的研究方法和议程在美国众多的思想库中独树一帜，成为第四代美国思想库的典型代表。借助“旋转门制度”，新美国安全研究中心与奥巴马政府建立了良好的互动关系，这使其对当前美国政府对外政策决策具有重要影响。亚洲政策是新美国安全研究中心着力推进的研究领域，成果也十分丰富。它强调美国对亚洲事务的重新“参与”，倡导强化和升级美国在亚洲的联盟关系，并推动美国积极参与甚至领导地区多边制度，其诸多研究成果和政策建议已经或正在逐步转化为奥巴马的亚洲政策战略和实践。新美国安全研究中心是我们理解当前美国亚洲政策决策的窗口，因此，加强对该智库的研究是我们对奥巴马亚洲政策决策分析中不可或缺的环节。基于此，不少国家已经开始加强对该中心的研究，有些还与之建立了很好的合作关系。如从2008年起，新加坡政府开始与该中心联合举行高级别的“新加坡—美国战略对话(Singapore-U. S. Strategic Dialogue)”，内容涉及政治、经济和社会发展等各个方面，新加坡方面多名部长级高官与会。(56)而日本防卫省也派出官员到该中心做访问研究员，以加深双方的联系和沟通。(57)中国有关政府部门和学术界应该尽快加强和新美国安全研究中心的联系及对其的研究，以期对探索奥巴马政府的亚洲政策决策路径有所裨益。
(作者对《当代亚太》匿名审稿专家的评审和修改意见表示感谢。)
注释：
[1]James G. McGann. Think Tanks and Policy Advice in the United States: Academics, Advisors and Advocates, London: Routledge Press, 2007, pp. 5-6.
[2]所谓“虚拟化”，指的是这类思想库不像传统思想库那样有严密完整的学术议程，而是以政治精英为中心，更注重现实对策研究，因而规模比较小，结构也比较松散。
[3]Donald E. Abelson, "The Business of Ideas: Think Tank Industry in the USA", in Diane Stone and Andrew Denham, eds., Think Tank Traditions: Policy Research and the Politics of Ideas, Manchester, UK: Manchester University Press, 2004, pp. 216-221.
[4]魏红霞：《美国的新思想库》，载《美国研究》2010年第3期，第107～126页。
[5]http://www.cnas.org/about
[6]http://online.wsj.com/article/SB122688537606232319.html
[7]参见美国对外政策研究所(Foreign Policy Research Institute)思想库和对外政策项目(Think Tanks and Foreign Policy Program)发布的2010年度研究报告：The Global "Go-To Think Tanks": The Leading Public Policy Research Organizations in the World. http://www.ony.unu.edu/2009%20Global%20Go%20To%20Think%20Tank%20Rankings%20%28TT%20Index%29%20last%20version.pdf
[8]James G. McGann, Think Tanks and Policy Advice in the United States: Academics, Advisors and Advocates, p. 41.
[9]詹姆斯·斯坦伯格现已辞职，前往锡拉丘兹大学任麦克斯维尔公民和公共事务学院(Maxwell School of Citizenship and Public Affairs)院长。
[10]http://www.cnas.org/people/boardofdirectors
(11)美国企业研究所小布什政府贡献了大量的外交人才，有研究表明，企业研究所是小布什政府伊拉克战争的主要幕后策划者。参见肖良：《美国企业研究所：伊拉克战争的策划者》，载《今日中国论坛》2005年第10期，第106～107页。
(12)James Truab, "Is (His) Biography (Our) Destiny " New York Times, November 4, 2007, p. 50.
(13)Kurt M. Campbell and Michèle A. Flournoy, The Inheritance and the Way Forward, June 2007, p. 4. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CampbellFlournoy_Inheritance_June07. pdf
(14)Barack Obama, National Security Strategy, May 2010, pp. 7-14. http://www.whitehouse.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf
(15)Ibid., pp. 40-49.
(16)http://www.cnas.org/nslf
(17)http://www.internationalrelations.house.gov/hearing_notice.asp id=1352
(18)Kurt M. Campbell and Jim Steinberg, Difficult Transitions: Foreign Policy Troubles at the Outset of Presidential Power, Washington D. C: Brookings Institution Press, November 2008.
(19)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia-Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CossaPatel_US_Asia-Pacific_February2009.pdf
(20)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia-Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration, p. 43.
(21)Steward Patrick, "Irresponsible Stakeholder The Difficult of Integrating Rising Power", Foreign Affairs, Vol. 89, Issue 6, Nov/Dec 2010, p. 51.
(22)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia-Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration, p. 44.
(23)Ibid.
(24)Abraham Denmark, "China's Arrival: A Strategic Framework for a Global Relationship", in Abraham Denmark and Nirav Patel, eds., China's Arrival: A Strategic Framework for a Global Relationship, September 24, 2009, p. 165. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS%20China's%20Arrival_Final%20Report.pdf
(25)James B. Steinberg, "Administration's Vision of the U. S. -China Relationship", Keynote Address at the Center for a New American Security, Washington D. C, September 24, 2009. http://www.state.gov/s/d/2009/129686.htm
(26)Richard L. Armitage, R. Nicholas Burns and Richard Fontaine, Natural Allies: A Blueprint for the Future of U. S. -India Relations, October 18, 2010. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_Natural%20Allies_ArmitageBurnsFontaine.pdf
(27)Kenneth I. Juster and Ajay Kuntamukkala, Unleashing U. S. -India Defense Trade, October 17, 2010. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_USIndiaDefenseTrade_Juster.pdf
(28)Rajiv Kumar, The Strategic Implications of Indo-U. S. Private Sector Ties, October 17, 2010. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_StrategicImplications_Kumar.pdf
(29)Teresita C. Schaffer, U. S. -India Initiative Series: The United States and India 10 Years Out, October 17, 2010, pp. 7-9. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_10YearsOut_Schaffer.pdf
(30)Barack Obama, "Remarks by the President to the Joint Session of the Indian Parliament in New Delhi, India", November 8, 2010. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/11/08/remarks-president-joint-session-indian-parliament-new-delhi-india
(31)Robert Kaplan, Monsoon: The Indian Ocean and the Future of American Power, New York: Random House, October 2010.
(32)Hillary Clinton, "Council on Foreign Relations Address by Secretary of State Hillary Clinton", Council on Foreign Relations, July 15, 2009. http://www.cfr.org/publication/19840/council_on_foreign_relations_address_by_secretary_of_state_hillary_clinton.html
(33)Hillary Clinton, "Remarks on Regional Architecture in Asia: Principles and Priorities", http://www.state.gov/secretary/rm/2010/01/135090.htm
(34)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration.
(35)Abraham Denmark, et al., No Illusions: Regaining the Strategic Initiative with North Korea, June 11, 2009, p. 6. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_Working%20Paper_No%20Illusions%20DPRK_June2009_Online.pdf
(36)The Tokyo Foundation and the Center for a New American Security Study Group on the Future of the Japan-U. S. Alliance, Renewing Old Promises and Exploring New Frontiers: The Japan-U. S. Alliance and the Liberal International Order, October 27, 2010. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_Tokyo%20Foundation%20Joint%20Statement%20on%20US%20Japan%20Alliance_Final%20PDF_Oct%202010.pdf
(37)Abraham M. Denmark and Zachary M. Hosford, Securing South Korea: A Strategic Alliance for the 21st Century, December 2010. http://www.cnas.org/files/documents/publications/CNAS_South%20Korea_DenmarkHosford.pdf
(38)Abraham Denmark, et al., No Illusions: Regaining the Strategic Initiative with North Korea, pp. 43-44.
(39)这实际上是奥巴马政府一开始在此问题上不直接表态的立场上的后退。参见：http://news.sohu.com/20100817/n274255804.shtml
(40)White House, "Statement by the Press Secretary on the Republic of Korea", May 24, 2010. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/statement-press-secretary-republic-korea
(41)"Statement by the Press Secretary on North Korean Shelling of South Korean Island", November 23, 2010. http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/11/23/statement-press-secretary-north-korean-shelling-south-korean-island
(42)这五场演习分别是“不屈的意志”海上联合军事演习(7月25日～28日)、“乙支自由卫士”联合军事演习(8月16日～26日)、美韩联合反潜军事演习(9月27日～10月1日)、“最响雷鸣”空军联合军演(10月15日～10月22日)、美韩黄海联合军演(11月28日～12月1日)。
(43)Hillary Clinton, "America's Engagement in the Asia Pacific", Honolulu, Hawaii, October 28 2010. http://www.state.gov/secretary/rm/2010/10/150141.htm
(44)《千年挑战合约》源于“千年挑战账户”(Millennium Challenge Account)计划。2002年3月，美国总统布什提出对外发展援助的“千年挑战账户”计划，援助对象主要是发展中国家。美国为申请国确定的三个标准是：公平施政、投资人民和鼓励经济自由。2004年国会批准成立“千年挑战公司”(Millennium Challenge Corporation)并拨款以实施该计划，至2010年批准援助项目资金总额达74亿美元。参见千年挑战公司官方网站：http://www.mcc.gov/
(45)Joseph S. Nye, "Can America Regain Its Soft Power after Abu Ghraib " Yale Glohal, July 29, 2004. http://yaleglobal.yale.edu/content/can-america-regain-its-soft-power-after-abu-ghraib
(46)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia-Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration, p. 40.
(47)Ibid., p. 45.
(48)Ralph A. Cossa, et al., The United States and the Asia Pacific Region: Security Strategy for the Obama Administration, pp. 51-52.
(49)Ibid., p. 26.
(50)Hillary Clinton, "America's Engagement in the Asia-Pacific".
(51)Barack Obama, National Security Strategy, p. 43.
(52)Hillary Clinton, "America's Engagement in the Asia-Pacific".
(53)“亚洲周刊：美国交好东盟重返亚洲战略明确”，中国新闻网，2010年9月27日。http://www.chinanews.com.cn/hb/2010/09-27/2558340.shtml
(54)http://www.asean.org/PR-42AMM-US-Signed-TAC.pdf
(55)Ibid.
(56)http://www.cnas.org/node/315
(57)http://www.cnas.org/node/5002
作者为南京大学国际关系史副教授
